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Istituzione di nuove sedi farmaceutiche ex art. 11 d.l. 1/2012

1. Enti locali – competenze degli organi – individuazione di nuove sedi farmaceutiche – ai sensi dell’art. 11 d.l.1/2012 – competenza ad adottare la relativa decisione – spetta al consiglio comunale
2. Enti locali – farmacie – art. 11 d.l. 1/2012 – esercizio del potere discrezionale di scelta rispetto all’istituzione della sede cosiddetta “facoltativa” – modalità e limiti
3. Enti locali – farmacie – art. 11 d.l. 1/2012 – individuazione della zona nella quale collocare l’istituenda farmacia – valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale – sindacabilità in sede giurisdizionale – limiti

TAR CALABRIA-CATANZARO, SEZ. I – Sentenza 26 giugno 2013, n. 726

1. All’indomani dell’entrata in vigore dell’art. 11 del d.l. 24.1.2012, n. 1, convertito in legge n. 27 del 2012, l’adozione dell’atto di individuazione e dislocazione sul territorio comunale delle nuove sedi farmaceutiche appartiene alla competenza del consiglio comunale, perché l’atto con cui il comune delibera l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche ha riflessi sulla pianificazione e organizzazione del servizio farmaceutico nell’intero territorio comunale, con l’effetto che si configura appunto la competenza del consiglio comunale. Si tratta, peraltro, di atto a contenuto programmatorio, che, anche alla luce del nuovo quadro normativo, non appare prescindere da un momento di pianificazione, a livello pubblicistico, dell’organica distribuzione sul territorio delle sedi delle farmacie, stante la finalizzazione del servizio alla tutela del diritto alla salute, garantendo l’accessibilità in condizioni paritarie e di non discriminazione alla dispensa dei farmaci (Cons. Stato, n. 751 del 2013).

2. Nell’ambito della legge n. 475 del 1968, come modificata dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, convertito in legge n. 27 del 2012, il sistema delle autorizzazioni è stabilito in modo che sia obbligatoria l’istituzione di una farmacia ogni 3.300 abitanti, mentre è consentito aprire un nuovo esercizio farmaceutico ove la popolazione sia eccedente rispetto al parametro predetto nella misura del 50% + 1 (TAR Puglia, Lecce, n. 675 del 2013). Al fine di stabilire le modalità e i limiti dell’esercizio del potere discrezionale di scelta rispetto all’istituzione della sede cosiddetta “facoltativa”, l’art. 11, comma 1, lett. a), del d.l. n. 1 del 2012, nella parte in cui stabilisce che la popolazione eccedente “consente” l’apertura di una ulteriore farmacia qualora sia superiore al 50 % del parametro fissato, va interpretato conformemente agli obiettivi che la norma persegue. L’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 è rubricato, infatti, “potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica, accesso alla titolarità delle farmacie, modifica alla disciplina della somministrazione dei farmaci e altre disposizioni in materia sanitaria”. Il primo comma della suddetta disposizione normativa, poi, nell’indicare le finalità che il legislatore intende perseguire attraverso la novella normativa, fa riferimento all’esigenza di favorire l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti e le procedure per l’apertura di nuove sedi farmaceutiche, garantendo, al contempo, una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico. È evidente, pertanto, che il legislatore, nell’individuare il parametro numerico in presenza del quale è consentita l’apertura di un nuovo esercizio farmaceutico, ha effettuato “a monte” una valutazione di opportunità e di adeguatezza rispetto all’obiettivo di realizzare il potenziamento della rete farmaceutica e l’accesso alla titolarità delle farmacie, cosicché, in base al mero dato della popolazione residente, già si giustifica la scelta amministrativa di istituire un’ulteriore sede farmaceutica nell’ambito comunale considerato, senza che sia necessario motivare sulle ulteriori ragioni che hanno indotto in tal senso. Al contrario, qualora la decisione amministrativa fosse nel senso di non istituire l’ulteriore farmacia pur in presenza di una popolazione eccedente di oltre il 50% rispetto al parametro fissato – possibilità che il legislatore ha comunque previsto, rimettendo la relativa valutazione all’amministrazione comunale – è tale scelta che necessita di una più dettagliata motivazione sulle ragioni di pubblico interesse ritenute prevalenti rispetto all’interesse generale, perseguito a livello normativo, di realizzare il potenziamento del servizio farmaceutico (TAR Puglia, Lecce, n. 675 del 2013; TAR Lombardia, Brescia, n. 438 del 2013).

3. Il legislatore ha rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale l’individuazione della zona nella quale collocare l’istituenda farmacia. A tal fine, il nuovo art. 2 della legge n. 475 del 1968, come modificato dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, stabilisce che “al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”. La disposizione normativa, insomma, non individua dei criteri tassativi di localizzazione, ma fornisce delle indicazioni che l’amministrazione deve tenere in considerazione nell’identificazione delle zone in cui ubicare la nuova farmacia (Tar Puglia, Lecce, n. 675 del 2013). L’attuale sistema normativo, in particolare, nel rispetto del nuovo parametro relativo alla popolazione, prevede che la scelta dell’ubicazione debba obbedire unicamente ai vincoli nelle distanze stabiliti dalla legge e trarre ispirazione dall’obiettivo primario della maggiore fruibilità del servizio farmaceutico e della sua capillare articolazione sul territorio, purché le scelte in concreto siano immuni da illogicità o da palese irragionevolezza (TAR Lombardia, Brescia, n. 438 del 2013; TAR Puglia, Bari, n. 626 del 2013). Una volta deciso di istituire una nuova farmacia, la scelta con cui l’amministrazione individua la zona del territorio comunale in cui ubicarla è, anch’essa, frutto di evidente discrezionalità. Si richiede, pertanto, da parte dell’amministrazione comunale, un’adeguata istruttoria accompagnata da un’esaustiva motivazione, con la quale venga chiaramente rappresentata, eventualmente mediante lo studio del territorio e della sua urbanizzazione, l’opportunità di istituire la farmacia nella zona prescelta. Tuttavia, deve ritenersi che, alle scelte amministrative, non sia possibile opporre differenti opzioni, giacché – eccetto la valutazione dei pareri richiesti dall’art. 2 della legge n. 475 del 1968 – le prescrizioni normative non obbligano i comuni a motivare in comparazione con differenti alternative le scelte operate per l’istituzione delle nuove sedi farmaceutiche (TAR Lazio, Roma, n. 3828 del 2013). Non è indispensabile, inoltre, allocare le nuove sedi unicamente in zone disabitate o del tutto sprovviste di farmacie. Né può ritenersi che debba essere assolutamente evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza delle farmacie già esistenti, essendo invece fisiologica e del tutto rispondente alla ratio della riforma l’eventualità che le nuove zone istituite dai comuni o dalle regioni incidano sul bacino d’utenza di una o più sedi preesistenti (TAR Puglia, Lecce, n. 676 del 2013; TAR Puglia, Bari, n. 626 del 2013; TAR Veneto, n. 1020 del 2012). Peraltro, trattandosi di valutazioni discrezionali riservate all’autorità amministrativa, al giudice non è consentito sostituire una sua valutazione a quella dell’amministrazione comunale, sia pur valutando tra diverse ipotesi alternative e congrue, essendo limite naturale del sindacato giurisdizionale di legittimità la verifica della sola scelta compiuta dall’amministrazione alla stregua delle prescrizioni di legge e delle regole di logica e di buon andamento, che non risultano nel caso di specie violate.

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