Il Consiglio di Stato chiarisce che la potestà regolamentare dei Comuni in materia di decoro, vivibilità urbana e contrasto al degrado comprende anche la potestà sanzionatoria. Accolto l’appello di Roma Capitale contro la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato la sospensione di 15 giorni di un’attività commerciale per reiterata esposizione di merce su suolo pubblico. La sanzione prevista dal regolamento comunale trova fondamento nell’articolo 50 del TUEL e nella giurisprudenza costituzionale secondo cui la disciplina sanzionatoria accede alla materia sostanziale regolata.
Indice
Il caso: merce esposta su spazi pubblici e attività sospesa per 15 giorni
Il Consiglio di Stato è intervenuto su un tema di forte impatto per i Comuni e per gli uffici chiamati a presidiare il rispetto dei regolamenti di polizia urbana: la possibilità per l’ente locale di prevedere, nel proprio regolamento, sanzioni interdittive per la reiterazione di condotte lesive del decoro e della vivibilità urbana.
La vicenda nasce dall’impugnazione, davanti al TAR Lazio, di una determinazione dirigenziale con cui Roma Capitale aveva disposto la sospensione per 15 giorni dell’attività di vicinato nel settore non alimentare esercitata da una società. La sanzione era stata applicata per la reiterazione, nell’arco di 180 giorni, dell’esposizione di merce negli spazi pubblici antistanti l’esercizio commerciale, sulla soglia del negozio e sulle pareti esterne del fabbricato.
La società non contestava, in sostanza, la condotta materiale, ma la base giuridica della sanzione. Secondo la tesi accolta in primo grado dal TAR Lazio, una misura di sospensione dell’attività, avente natura sostanzialmente punitiva e afflittiva, non avrebbe potuto essere introdotta da un regolamento comunale, in assenza di una specifica norma primaria attributiva del potere.
Roma Capitale ha impugnato la decisione davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che la potestà regolamentare comunale, riconosciuta dal Testo unico degli enti locali in materia di decoro, vivibilità urbana e tutela della tranquillità dei residenti, comprende anche la possibilità di prevedere conseguenze sanzionatorie per la violazione degli obblighi regolamentari.
Il fondamento nel TUEL: decoro, degrado e vivibilità urbana
Il ragionamento del Consiglio di Stato parte dal quadro normativo del decreto legislativo n. 267/2000, il Testo unico degli enti locali.
L’articolo 13 del TUEL attribuisce al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei settori dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto e utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo diversa attribuzione da parte della legge statale o regionale.
Più specificamente, l’articolo 50, comma 7-ter, consente ai Comuni di adottare regolamenti nelle materie indicate dal comma 5. Quest’ultimo richiama gli interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale, nonché situazioni di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con attenzione alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti.
Secondo Palazzo Spada, tali materie rientrano nell’obiettivo dell’ordinato assetto e utilizzo del territorio e sono strettamente connesse alla fruizione dei servizi alla persona e alla comunità. Il decoro urbano, quindi, non è un profilo meramente estetico, ma un ambito di regolazione della convivenza locale e dell’uso degli spazi pubblici.
La sanzione accede alla materia regolata
Il Consiglio di Stato richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale, in particolare la sentenza n. 148/2018, secondo cui la disciplina delle sanzioni accede alla disciplina sostanziale. Le sanzioni, cioè, non costituiscono una materia autonoma e separata, ma spettano al soggetto nella cui sfera di competenza rientra la materia la cui inosservanza deve essere sanzionata.
Questo principio consente di superare l’impostazione del TAR. La potestà sanzionatoria comunale non nasce da una competenza autonoma e generale a creare sanzioni, ma si collega alla competenza regolamentare attribuita dalla legge statale in materia di decoro, vivibilità urbana, degrado del territorio e tranquillità dei residenti.
Il Consiglio di Stato afferma quindi che la potestà regolamentare conferita ai Comuni per perseguire le finalità dell’articolo 50, comma 5, secondo periodo, e comma 7-ter, del TUEL comprende anche la potestà sanzionatoria, in quanto teleologicamente necessaria alla concreta attuazione di quelle finalità.
Il regolamento di Roma Capitale e la reiterazione della violazione
Applicando questi principi al caso concreto, il Consiglio di Stato esamina il regolamento di polizia urbana di Roma Capitale.
L’articolo 17, comma 4, vieta, negli spazi pubblici antistanti gli esercizi commerciali, sulla soglia degli stessi e sulle pareti esterne del fabbricato, l’esposizione di cartelli e insegne non autorizzati, merci, vivande, strutture aggiuntive adibite alla vendita o all’esposizione e qualsiasi altro oggetto non previamente autorizzato.
L’articolo 33, comma 4, stabilisce che, in caso di reiterazione delle violazioni di alcune disposizioni regolamentari, tra cui l’articolo 17, si applica la sospensione dell’esercizio dell’attività per quindici giorni. Il comma 5 precisa che, ai fini del regolamento, per reiterazione si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell’arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima.
Per il Consiglio di Stato, Roma Capitale ha quindi applicato una sanzione prevista da una disposizione regolamentare che trova la propria fonte attributiva del potere nella legge statale, cioè nell’articolo 50 del TUEL. La previsione regolamentare non è, dunque, priva di base normativa.
Il Collegio evidenzia anche che il regolamento comunale stabilisce obblighi conformativi connessi all’esercizio dell’attività commerciale e che tali obblighi sono presidiati da sanzioni in caso di inosservanza. In presenza di una condotta pacificamente reiterata, la sospensione disposta dall’amministrazione viene ritenuta immune dalle censure prospettate.
Il tema della proporzionalità resta sullo sfondo
La sentenza non ignora un possibile profilo critico: la rigidità della sanzione, fissata in 15 giorni senza una graduazione espressa in funzione della gravità concreta della condotta.
Il Consiglio di Stato osserva che, in astratto, si potrebbe discutere della compatibilità di una sanzione così rigida con il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, anche in materia sanzionatoria. Una formula del tipo “sospensione sino a quindici giorni” avrebbe forse consentito una maggiore armonia con la necessità di graduare la misura rispetto alla concreta gravità dell’illecito.
Tuttavia, tale profilo non costituiva oggetto di specifico motivo di gravame nel giudizio e rimane quindi fuori dal perimetro della decisione. La pronuncia si concentra sull’esistenza del potere sanzionatorio comunale, non sulla modulazione concreta della sanzione.
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