Il TAR Campania 4 giugno 2026, n. 3530, accoglie il ricorso dell’AGCM contro le delibere comunali che avevano differito al 30 settembre 2027 la scadenza delle concessioni demaniali marittime. Per i giudici, la misura non può essere qualificata come proroga tecnica se le gare non sono già avviate o da indire in tempi brevissimi. Il Comune dovrà adottare nuovi atti entro 90 giorni e concludere le procedure entro il 31 dicembre 2026.
Indice
Il caso: AGCM contro il differimento delle concessioni demaniali
La decisione del TAR Campania, Napoli, Sezione VII, interviene ancora una volta sul tema delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa e sui limiti delle proroghe disposte dagli enti locali. Il giudizio nasce dal ricorso proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990.
L’AGCM, a seguito di una segnalazione dell’Associazione Nazionale Liberi Consumatori del 13 agosto 2025, ha impugnato alcune deliberazioni comunali con le quali era stato disposto il differimento della scadenza delle concessioni demaniali marittime fino al 30 settembre 2027. Il Comune aveva qualificato tale differimento come proroga tecnica, richiamando la disciplina della legge n. 118/2022, come modificata.
Secondo l’Autorità, però, la proroga si poneva in contrasto con i principi dell’Unione europea in materia di concorrenza, in particolare con l’articolo 49 del TFUE e con l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE. L’AGCM ha inoltre richiamato l’obbligo di disapplicazione della normativa interna incompatibile con il diritto europeo, già affermato dallo stesso Tribunale con la sentenza n. 4110/2025, relativa ad analoghi provvedimenti del medesimo Comune.
Prima del ricorso, l’Autorità aveva già espresso un parere ai sensi dell’articolo 21-bis, segnalando le criticità concorrenziali della proroga e invitando l’amministrazione comunale ad avviare procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni. Il Comune aveva risposto sostenendo di avere avviato attività preparatorie e di avere disposto una misura temporanea, necessaria per completare la pianificazione e definire i criteri di indennizzo.
Per l’AGCM, tali argomentazioni non erano sufficienti. Da qui il ricorso, fondato sull’idea che il differimento fino al 2027 producesse, nella sostanza, una proroga generalizzata e automatica delle concessioni in essere, con effetto di chiusura del mercato e consolidamento delle posizioni degli operatori uscenti.
Il quadro giuridico: risorse scarse, concorrenza e obbligo di gara
Il TAR parte da un principio ormai consolidato: le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative riguardano risorse scarse e devono essere affidate attraverso procedure selettive rispettose dei criteri di trasparenza, imparzialità e non discriminazione.
Il riferimento è all’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, nota come direttiva Bolkestein, e all’articolo 49 del TFUE. Il Tribunale richiama anche la giurisprudenza costituzionale, amministrativa ed europea, compresa la Corte costituzionale n. 109/2024, le pronunce del TAR Campania, del TAR Liguria, del Consiglio di Stato e della Corte di giustizia UE.
Il punto centrale della decisione è netto: le proroghe automatiche o generalizzate delle concessioni demaniali marittime sono incompatibili con il diritto eurounitario. Da tale incompatibilità discende l’obbligo per le amministrazioni, anche comunali, di disapplicare la normativa interna contrastante.
Il TAR richiama espressamente l’indirizzo secondo cui tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative devono essere disapplicate, anche quando riguardino concessionari che abbiano ottenuto il titolo in base a una precedente procedura selettiva, se il rapporto è ormai scaduto per decorso del termine.
In questo contesto, il Tribunale valuta la condotta del Comune, che aveva differito la scadenza delle concessioni sino al completamento delle procedure indicate in una delibera di Giunta e comunque non oltre il 30 settembre 2027. Per i giudici, il Comune ha applicato disposizioni legislative che avrebbe invece dovuto disapplicare, perché incompatibili con il quadro europeo.
La conseguenza è che il differimento non viene letto come una misura neutra o meramente organizzativa, ma come un atto capace di rinviare l’apertura del mercato e di mantenere in vita rapporti concessori senza gara.
Proroga tecnica: ammessa solo se eccezionale e per tempi brevissimi
La parte più operativa della sentenza riguarda la nozione di proroga tecnica. Il TAR non nega in astratto la possibilità che, in alcune ipotesi, una proroga tecnica possa essere ammessa. Ne delimita però i presupposti in modo rigoroso.
La proroga tecnica ha carattere eccezionale e può essere utilizzata solo in presenza di ragioni oggettive, nei limiti strettamente necessari ad assicurare la continuità dell’azione amministrativa mentre viene immediatamente svolta una procedura selettiva già avviata o comunque da indire in tempi brevissimi.
Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui le amministrazioni competenti devono avere già indetto la procedura selettiva o almeno deliberato di indirla in tempi molto rapidi, emanando atti di indirizzo e avviando senza indugio la predisposizione dei bandi.
Nel caso esaminato, questa condizione non risulta soddisfatta. Il Comune aveva subordinato l’avvio delle gare al completamento di una serie di attività prodromiche, prive di una scansione temporale chiara e precisa. Per il TAR, ciò determina un differimento dell’apertura al mercato incerto, indeterminato e non contenuto entro limiti ragionevoli.
La sentenza esclude inoltre che esigenze organizzative o pianificatorie interne possano giustificare un rinvio così ampio. Il Tribunale richiama anche l’orientamento secondo cui la mancata approvazione del Piano comunale delle coste non preclude di per sé il rilascio delle concessioni e non può giustificare una sospensione generalizzata delle procedure.
Il dato temporale è decisivo: una proroga che può coprire fino a due stagioni balneari viene considerata incongrua rispetto alla natura temporanea ed eccezionale dell’istituto. Secondo il Collegio, le procedure selettive e le attività preparatorie devono essere completate in un termine ragionevole, indicato nel caso concreto come non superiore a sei mesi.
L’annullamento modulato e l’obbligo di avviare le gare
Il TAR accoglie il ricorso dell’AGCM e dichiara l’illegittimità degli atti impugnati per violazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’articolo 49 del TFUE, oltre che per eccesso di potere sotto i profili della sproporzione, del difetto di istruttoria e della carenza di motivazione.
La decisione, tuttavia, non produce un annullamento con effetti retroattivi pieni. Il Collegio sceglie di modulare gli effetti dell’annullamento, mantenendo fermi gli effetti degli atti fino all’adozione, da parte del Comune, dei nuovi atti di indirizzo e gestione necessari per avviare le gare.
La ragione indicata dal TAR è evitare un vuoto regolatorio che potrebbe produrre effetti peggiorativi rispetto alla stessa esigenza tutelata dal ricorso: una gestione efficiente, imparziale e trasparente delle procedure selettive. I giudici tengono conto anche delle attività preparatorie già avviate e in corso.
Il Comune è quindi obbligato a procedere entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza alla rinnovata emanazione degli atti necessari per dare pronto avvio alle procedure di gara. Tali atti dovranno stabilire anche la nuova scadenza della proroga tecnica e il termine congruo di conclusione delle procedure.
Il limite finale fissato dalla sentenza è il 31 dicembre 2026. Entro tale data dovranno concludersi le procedure, secondo le indicazioni conformative del TAR.
Per il caso di inadempimento, il Tribunale nomina un Commissario ad acta, individuato nel dirigente del Settore Demanio e patrimonio della Regione Campania, con possibilità di delega o di avvalersi di altro dirigente o funzionario dotato delle competenze necessarie. Il Commissario potrà intervenire in via sostitutiva su istanza dell’Autorità ricorrente, entro un ulteriore termine di 90 giorni. Il compenso dell’eventuale attività commissariale viene posto a carico del Comune.
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