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NCC – Commento alla sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2020

Commento di Elena Fiore e Miranda Corradi

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La Corte Costituzionale, con sentenza n. 56 del 26 marzo 2020, pubblicata su G.U. n.14/2020, ha dichiarato illegittime alcune parti dell’art. 10 bis del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135, recante “Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione”, convertito, con modificazioni, nella L. 11 febbraio 2019, n. 12.

In particolare:

1) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.10-bis, comma 1, lettera e), del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell’art. 11 della L. 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea);

2) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.10-bis, comma 1, lettera f), nella parte in cui ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 11 della L. n. 21 del 1992, del D.L. n. 135 del 2018;

3) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.10-bis, comma 9, del D.L. n. 135 del 2018;

Le motivazioni della sentenza sono molto interessanti.

La Corte dapprima ha analizzato il contenuto dell’art. 10 bis del D.L.135/2018 come convertito dalla L.12/2019 evidenziando che “la lettera e) del comma 1 dell’art. 10-bis sostituisce il comma 4 dell’art. 11 della L. n. 21 del 1992, già sostituito dall’art. 29, comma 1-quater, del D.L. n. 207 del 2008. Dopo avere stabilito (in linea con il disposto dell’art. 3, comma 1) che “le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici” (primo periodo), il nuovo comma 4 prevede che l’inizio e il termine di ogni singolo servizio di NCC “devono avvenire presso le rimesse di cui all’articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse” (secondo periodo), mentre “il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono invece avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione” (terzo periodo).”

Dopo questa disamina, la Corte ha ribadito il proprio indirizzo giurisprudenziale in materia: “l’estrema facilità con cui possono essere commessi abusi nel settore del trasporto pubblico locale non di linea e, per converso, l’estrema difficoltà dei controlli e di conseguenza della repressione delle condotte – ciò che rende l’apparato sanzionatorio (pur previsto) poco dissuasivo – giustificano l’adozione di misure rigorose dirette a prevenire la possibilità di abusi. La verifica della ragionevolezza delle misure assunte e della proporzionalità degli obblighi imposti a tali fini va condotta alla stregua dei criteri indicati nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui in particolare il principio di proporzionalità tanto più deve trovare rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni, quanto più, come nel caso in esame, la previsione statale comporti una significativa compressione dell’autonomia regionale.”

Relativamente alle modifiche alla L.21/1992 introdotte dal citato art. 10 bis della L.12/1999 la Corte ha ritenuto che “la verifica di adeguatezza e proporzionalità dell’intervento statale dà invece esito negativo quanto alla previsione dell’obbligo di iniziare e terminare ogni singolo servizio di NCC presso le rimesse, con ritorno alle stesse, ai sensi di quanto previsto dal secondo periodo del comma 4 dell’art. 11, della L. n. 21 del 1992, come sostituito dall’art. 10-bis, comma 1, lettera e), del D.L. n. 135 del 2018.

Il rigido vincolo imposto dal legislatore – derogabile nei limitati casi previsti al nuovo comma 4-bis dell’art. 11 della L. n. 21 del 1992 e al comma 9 dell’art. 10-bis – si risolve infatti in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa “a vuoto” prima di iniziare un nuovo servizio. La prescrizione non è solo in sé irragionevole – come risulta evidente se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente – ma risulta anche sproporzionata rispetto all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della stretta necessità, considerato che tale obiettivo è comunque presidiato dall’obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, previsto all’art. 3, comma 2, della L. n. 21 del 1992, di stazionamento dei mezzi all’interno delle rimesse (o dei pontili d’attracco). Neppure è individuabile un inscindibile nesso funzionale tra il ritorno alla rimessa e le modalità di richiesta o di prenotazione del servizio presso la rimessa o la sede “anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici”, previste agli artt. 3, comma 1, e 11, comma 4, primo periodo, della L. n. 21 del 1992, nel testo risultante dalle modifiche introdotte al comma 1, lettere a) ed e), dell’art. 10-bis. La necessità di ritornare ogni volta alla sede o alla rimessa per raccogliere le richieste o le prenotazioni colà effettuate può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un’appropriata disciplina dell’attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, demandata dal comma 8 dell’art. 10-bis, come visto, a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

Il carattere sproporzionato della misura non è superato – ma solo attenuato, rispetto alla previgente disciplina più restrittiva dettata dall’art. 29, comma 1-quater, del D.L. n. 207 del 2008 – dalla possibilità concessa al vettore di utilizzare, per l’inizio e il termine del servizio, una qualsiasi delle rimesse di cui disponga nell’ambito territoriale provinciale o di area metropolitana, di cui all’art. 3, comma 3, della L. n. 21 del 1992, come sostituito dal comma 1, lettera a), dell’art. 10-bis.”

Sulla base di tale valutazioni la Corte ha dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, comma 1, lettera e), del D.L. n. 135 del 2018, nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell’art. 11 della L. n. 21 del 1992” e, conseguentemente “per la loro stretta connessione all’obbligo di iniziare e terminare ogni viaggio alla rimessa,” ha ritenuto illegittime “anche le norme che derogano in casi particolari allo stesso obbligo, e segnatamente il comma 1, lettera f), nella parte in cui ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 11 della L. n. 21 del 1992, e il comma 9 dell’art. 10-bis del D.L. n. 135 del 2018.”

L’art.11 della legge 21/92 quindi è così riformulato:

 Art 11. Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente.

  1. I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali.
  2. Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4.
  3. Nel servizio di noleggio con conducente, esercitato a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. In detti comuni i veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente possono sostare, a disposizione dell’utenza, esclusivamente all’interno della rimessa. I comuni in cui non è esercìto il servizio taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. Ai veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente è consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e gli altri servizi pubblici.
  4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa o la sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse di cui all’articolo 3, comma 3, con ritorno alle stesse. Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno. Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare:
  5. a) targa del veicolo;
  6. b) nome del conducente;
  7. c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
  8. d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
  9. e) dati del fruitore del servizio.

Fino all’adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzato da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa.

4-bis. In deroga a quanto previsto dal comma 4, l’inizio di un nuovo servizio può avvenire senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Per quanto riguarda le regioni Sicilia e Sardegna, partenze e destinazioni possono ricadere entro l’intero territorio regionale.

4-ter. Fermo restando quanto previsto dal comma 3, è in ogni caso consentita la fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell’effettiva prestazione del servizio stesso.

  1. I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi.
  2. I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio di taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa.
  3. Il servizio di taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.

 

Il comma 9 dell’art.10-bis del D.L. n. 135 del 2018 dichiarato illegittimo disponeva:

  1. Fino alla data di adozione delle deliberazioni della Conferenza unificata di cui al comma 1, lettera b), e comunque per un periodo non superiore a due anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, l’inizio di un singolo servizio, fermo l’obbligo di previa prenotazione, può avvenire da luogo diverso dalla rimessa, quando lo stesso è svolto in esecuzione di un contratto in essere tra cliente e vettore, stipulato in forma scritta con data certa sino a quindici giorni antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto e regolarmente registrato. L’originale o copia conforme del contratto deve essere tenuto a bordo della vettura o presso la sede e deve essere esibito in caso di controlli.

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