Tabacchi nei centri commerciali, il TAR Lazio boccia i dinieghi automatici: serve una valutazione concreta del servizio

Con la sentenza n. 7955 del 4 maggio 2026, il TAR Lazio interviene sul tema dell’apertura delle rivendite speciali di tabacchi all’interno dei centri commerciali, annullando un diniego dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli fondato sull’applicazione automatica dei criteri di distanza minima e densità abitativa previsti per le rivendite ordinarie. Il Collegio chiarisce che, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 1293/1957, l’amministrazione deve svolgere una valutazione discrezionale concreta sulla reale necessità del pubblico servizio, tenendo conto delle caratteristiche della struttura, del bacino di utenza e dell’effettiva affluenza del centro commerciale. La decisione richiama anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato e una recente pronuncia della Corte di Giustizia UE sulla compatibilità dei limiti territoriali con la direttiva servizi 2006/123/CE.

Rivendite speciali nei centri commerciali: il TAR Lazio ridisegna i criteri applicativi

La disciplina delle rivendite speciali di tabacchi torna al centro del contenzioso amministrativo con la sentenza del TAR Lazio, Roma, sezione IV ter, 4 maggio 2026, n. 7955, destinata ad avere rilevanti effetti applicativi per centri commerciali, operatori economici e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

La vicenda nasce dal diniego opposto dall’ADM all’apertura di una rivendita speciale di tabacchi all’interno di un centro commerciale, motivato sulla base dell’applicazione del regolamento ministeriale n. 38/2013, come modificato dal d.m. n. 51/2021. Secondo l’amministrazione, il rapporto tra numero di rivendite e popolazione residente nel Comune non consentiva il rilascio della concessione.

La società ricorrente ha contestato tale impostazione, sostenendo che le rivendite speciali non possano essere trattate come rivendite ordinarie e che i criteri della densità abitativa e della distanza minima non possano essere applicati in maniera automatica.

Il TAR accoglie parzialmente il ricorso e chiarisce un principio di particolare rilievo: l’amministrazione deve effettuare una valutazione concreta e discrezionale sulla reale esigenza del servizio, senza limitarsi ad applicare meccanicamente i parametri numerici previsti dal regolamento.

La differenza tra rivendite ordinarie e rivendite speciali

Uno dei punti centrali della sentenza riguarda la distinzione funzionale tra rivendite ordinarie e rivendite speciali di tabacchi.

Il Collegio richiama l’art. 22 della legge n. 1293/1957 e l’art. 53 del regolamento di esecuzione n. 1074/1958, secondo cui le rivendite speciali possono essere istituite:
“ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino”.

Secondo il TAR:
• la rivendita ordinaria risponde alle esigenze della popolazione residente stabile;
• la rivendita speciale è invece destinata a soddisfare bisogni specifici di particolari categorie di utenti o di luoghi caratterizzati da elevata affluenza occasionale.

In questa prospettiva, il dato della popolazione residente non può diventare l’unico parametro decisionale.

Il centro commerciale oggetto del giudizio, infatti, presentava:
• dimensioni rilevanti;
• un bacino sovracomunale;
• forte capacità attrattiva;
• utenza proveniente da più Comuni della provincia.

Per il TAR, questi elementi avrebbero dovuto essere oggetto di una concreta istruttoria da parte dell’ADM.

No ai dinieghi automatici: la valutazione deve essere discrezionale

Il passaggio più importante della sentenza riguarda il modo in cui l’amministrazione deve esercitare il proprio potere valutativo.
Il TAR chiarisce che:
• i criteri di distanza e densità abitativa non sono illegittimi;
• ma non possono essere applicati rigidamente nelle fattispecie relative alle rivendite speciali.

Secondo il Collegio:
“l’amministrazione deve compiere una valutazione discrezionale che assuma i criteri della distanza e della densità della popolazione come elastici e non rigidi”.

Il parametro decisivo diventa quindi la “necessità del pubblico servizio”, da valutare caso per caso attraverso:
• tipologia della struttura;
• dimensioni del centro commerciale;
• numero di frequentatori;
• caratteristiche del bacino di utenza;
• concreta accessibilità al servizio.

Il TAR richiama a sostegno:
Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4535/2019;
TAR Bari, sez. III, n. 553/2023;
Consiglio di Stato, sez. II, n. 3500/2021.

Secondo tale orientamento, la rivendita speciale richiede una valutazione più flessibile rispetto a quella prevista per il sistema ordinario delle rivendite.

Il richiamo alla Corte di Giustizia UE e alla direttiva servizi

La sentenza assume rilievo anche sul piano europeo.

Il TAR richiama infatti la decisione della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 17 ottobre 2024, causa C-16/23, relativa alla compatibilità della normativa italiana sui tabacchi con la direttiva servizi 2006/123/CE.
La Corte ha chiarito che i limiti territoriali e demografici possono essere compatibili con il diritto europeo purché:
• siano giustificati da motivi imperativi di interesse generale;
• rispettino il principio di proporzionalità;
• siano applicati con criteri trasparenti e ragionevoli.

Il TAR utilizza questa pronuncia per affermare che il criterio dell’“interesse del servizio” deve rimanere centrale anche nell’applicazione della normativa nazionale.

In altre parole:
• i parametri regolamentari non possono trasformarsi in automatismi assoluti;
• l’amministrazione deve verificare concretamente se il servizio sia realmente necessario.

Motivazione apparente e istruttoria insufficiente

Il giudice amministrativo censura infine la qualità della motivazione utilizzata dall’ADM.
Nel provvedimento impugnato, l’amministrazione aveva affermato genericamente di aver:
“preso in considerazione e valutato ogni elemento della situazione di fatto”.

Per il TAR, però, tale motivazione risulta:
• stereotipata;
• apparente;
• priva di reale valutazione istruttoria.

Manca infatti una concreta analisi:
• della struttura commerciale;
• dell’afflusso di utenti;
• delle esigenze del pubblico servizio;
• delle caratteristiche dell’utenza potenziale.

Per questo motivo il provvedimento viene annullato con obbligo per l’amministrazione di riesaminare l’istanza svolgendo una nuova valutazione discrezionale coerente con i principi indicati nella sentenza.