Con la sentenza n. 3085 del 15 maggio 2026 il TAR Campania affronta una questione di crescente rilevanza pratica nelle procedure autorizzative semplificate delle Zone Economiche Speciali (ZES): quali strumenti restano a disposizione del Comune quando la conferenza di servizi si conclude positivamente nonostante un dissenso motivato dell’ente locale. I giudici chiariscono che il Comune non può impugnare direttamente la determinazione conclusiva della conferenza, ma conserva il potere di sollecitare l’esercizio dell’autotutela previsto dall’articolo 14-quater della legge n. 241/1990. La decisione approfondisce il ruolo della conferenza di servizi come sede di effettivo bilanciamento degli interessi pubblici e richiama l’obbligo di motivazione rafforzata quando l’amministrazione procedente supera pareri contrari espressi da amministrazioni coinvolte nel procedimento.
Indice
La vicenda: autorizzazione ZES e dissenso del Comune
La controversia nasce nell’ambito di una procedura per il rilascio di un’autorizzazione unica ZES relativa alla realizzazione di un deposito destinato alla vendita di materiali esplodenti.
Nel corso della conferenza di servizi il Comune interessato aveva espresso un motivato parere negativo, evidenziando criticità urbanistiche legate alla destinazione agricola dell’area e ulteriori profili istruttori ritenuti rilevanti. Nonostante tali osservazioni, la Struttura di missione ZES ha rilasciato l’autorizzazione unica, ritenendo superati i dissensi emersi durante il procedimento.
Successivamente il soggetto privato ha chiesto la stipula della convenzione urbanistica necessaria per dare attuazione al progetto, mentre il Comune ha contestato la legittimità del percorso seguito e ha sollecitato l’amministrazione procedente ad attivare i poteri di autotutela.
Il TAR è stato quindi chiamato a stabilire se il comportamento dell’ente locale integrasse un illegittimo rifiuto di dare esecuzione all’autorizzazione oppure rappresentasse l’esercizio di una prerogativa riconosciuta dall’ordinamento.
La conferenza di servizi non è una somma di pareri
Uno dei passaggi più significativi della sentenza riguarda la natura della conferenza di servizi.
Il Collegio richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la conferenza non costituisce un organo collegiale autonomo, ma un modulo procedimentale finalizzato alla valutazione contestuale degli interessi pubblici coinvolti.
Secondo il TAR, la semplificazione amministrativa perseguita dall’istituto non può tradursi in una compressione delle esigenze istruttorie o in un superamento automatico delle posizioni dissenzienti.
La determinazione conclusiva deve rappresentare il risultato di un effettivo bilanciamento degli interessi emersi nel procedimento e non può limitarsi a richiamare genericamente i pareri acquisiti.
In particolare, quando vengono superate posizioni contrarie adeguatamente motivate, l’amministrazione procedente è tenuta a fornire una motivazione rafforzata che spieghi le ragioni della prevalenza degli interessi favorevoli all’intervento.
La sentenza evidenzia come il criterio delle “posizioni prevalenti” previsto dalla legge non abbia natura quantitativa ma qualitativa. Non conta il numero delle amministrazioni favorevoli o contrarie, bensì il peso concreto degli interessi pubblici coinvolti nel caso specifico.
Il dissenso motivato del Comune e il ruolo dell’autotutela
Il nucleo della decisione riguarda il sistema di tutela riconosciuto alle amministrazioni che partecipano alla conferenza di servizi.
Il TAR ricorda che l’articolo 14-quater della legge n. 241/1990 attribuisce alla determinazione conclusiva un effetto sostitutivo rispetto agli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte.
Proprio per questa ragione, il legislatore ha limitato le possibilità di contestazione da parte delle amministrazioni partecipanti.
Salvo i casi espressamente previsti per le amministrazioni portatrici di interessi sensibili, il Comune non può proporre un ricorso autonomo contro la determinazione conclusiva della conferenza.
Ciò non significa, tuttavia, che l’ente locale resti privo di tutela.
Secondo il TAR, il Comune mantiene il diritto di chiedere all’amministrazione procedente di riesaminare la decisione mediante l’esercizio dell’autotutela, previa eventuale convocazione di una nuova conferenza di servizi.
La sentenza sottolinea che tale rimedio non può essere considerato meramente teorico o discrezionale, poiché rappresenta l’unico strumento di reazione riconosciuto dall’ordinamento alle amministrazioni dissenzienti.
L’autotutela “parzialmente doverosa” secondo il TAR
L’elemento di maggiore novità della pronuncia è l’elaborazione del concetto di autotutela “parzialmente doverosa”.
Secondo il Collegio, quando il dissenso dell’amministrazione sia stato espresso in modo puntuale e motivato e quando emergano criticità istruttorie non adeguatamente valutate, l’amministrazione procedente non può limitarsi a respingere la richiesta di riesame con formule generiche o richiami meramente formali.
In questi casi esiste un obbligo di attivare il procedimento di verifica e di esaminare concretamente le questioni sollevate.
Il TAR ritiene infatti che una diversa interpretazione priverebbe il Comune di qualsiasi forma effettiva di tutela, con possibili ricadute sui principi costituzionali di difesa e buon andamento dell’amministrazione.
Nel caso esaminato, i giudici hanno rilevato che la determinazione conclusiva dell’autorizzazione ZES e i successivi atti adottati dalla Struttura di missione non contenevano un’adeguata motivazione sul superamento delle obiezioni formulate dal Comune e dagli altri enti coinvolti.
Di conseguenza, la richiesta di autotutela avanzata dall’amministrazione comunale è stata ritenuta legittima e tuttora meritevole di esame.
Scrivi un commento
Accedi per poter inserire un commento