Silenzio assenso, si forma con il solo decorso del termine

In un’epoca di decisa spinta del legislatore verso la semplificazione amministrativa in favore delle imprese, la recente sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026 del Consiglio di Stato rafforza l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, per la formazione del silenzio assenso su un’istanza dell’impresa volta ad ottenere dalla PA un permesso di costruire per la realizzazione di un manufatto a scopo produttivo, è sufficiente il decorso del termine.

In sostanza, se il Comune non risponde al privato con un diniego o una richiesta di integrazione documentale, si forma il silenzio assenso anche se mancano i presupposti di legittimità per ottenere il titolo abilitativo, tranne che in casi espressi.

A rafforzare l’ultima presa di posizione dei giudici di Palazzo Spada, il decreto legge PNRR n. 19 del 19 febbraio scorso, in corso di conversione al Parlamento, il cui art. 5 ha novellato l’art.20 c.1 della legge 241/90 che ora recita così (in grassetto la parte modificata):

“Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato, ferma restando la facoltà di richiedere le informazioni o integrazioni documentali nel termine di cui all’articolo 2, comma 7. Il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto”.

La sentenza 1878 del 9 marzo (la prima all’indomani del decreto Pnrr), si pone in continuità con la svolta interpretativa inaugurata con la pronuncia n.5746 del 2022 quando, in piena epoca pandemica e di riforme del Parlamento in tema di semplificazioni amministrative (si pensi al D.L. 76/2020), sempre il Consiglio di Stato, rompendo il tradizionale orientamento, aveva ritenuto sufficiente per la formazione del silenzio assenso, specie in edilizia, il solo decorso del termine a disposizione della P.A. per provvedere e non anche la completezza documentale o la presenza dei requisiti di legittimità richiesti dalla normativa di settore a base dell’istanza del privato.
Ciò, sulla base di  una serie di indici normativi e cioè:
 
l’espressa previsione di cui all’art. 21 nonies c.1 della L. 241/90 dell’annullabilità d’ufficio anche nel caso in cui il «provvedimento si sia formato ai sensi dell’art. 20», che presuppone evidentemente che la violazione di legge non incide sul perfezionamento della fattispecie, bensì rileva (secondo i canoni generali) in termini di illegittimità dell’atto;
l’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 (introdotto dal decreto-legge n. 76 del 2020, convertito dalla legge n. 120 del 2020), nella parte in cui afferma che «Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, […] sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni», conferma che, decorso il termine, all’Amministrazione residua soltanto il potere di autotutela;
l’art. 20, comma 2-bis, prevedendo che «Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo», stabilisce, al fine di ovviare alle perduranti incertezze circa il regime di formazione del silenzio-assenso, che il privato ha diritto ad un’attestazione che deve dare unicamente conto dell’inutile decorso dei termini del procedimento (in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie rimaste inevase e di provvedimenti di diniego tempestivamente intervenuti);
l’abrogazione dell’art. 21, comma 2, della legge n. 241 del 1990 che assoggettava a sanzione coloro che avessero dato corso all’attività secondo il modulo del silenzio-assenso, «in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque, in contrasto con la normativa vigente»;
la ratio e la finalità perseguita da tempo dal legislatore che ha inteso generalizzare il ricorso al silenzio assenso in attuazione dei principi di buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa.
 
Del resto, in questi casi, dopo la formazione in via silente del provvedimento richiesto, il Comune dispone comunque del potere di intervento in via di autotutela ex art.21 nonies L. 241/90.
 
Tuttavia, restano alcune fattispecie escluse dal nuovo principio in tema di formazione del silenzio-assenso, nelle quali oltre al decorso del tempo, è richiesta necessariamente anche la presenza dei requisiti di legge prescritti, e cioè:
 
la carenza nell’istanza degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto, in pratica quando non si comprende ciò che il privato vuole,  per esempio perché non indica il tipo di provvedimento richiesto oppure il suolo per cui chiede il permesso di costruire il capannone o il manufatto o ancora nel caso di carenza del titolo di legittimazione o degli elaborati progettuali richiesti o ancora in caso di mancanza della dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto ai documenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica;
 la materia dei condoni edilizi;
la disciplina regionale dei Piani Casa;
la presenza di vincoli riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico;
la disciplina dell’accertamento di conformità in edilizia ex art.36 dpr 380/01;
la richiesta di proroga del permesso di costruire scaduto;
la richiesta di rilascio del permesso di costruire in deroga ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001 o richiesta di approvazione di progetti per impianti produttivi in variante allo strumento urbanistico ex art.8 dpr 160/10, trattandosi di ipotesi che presuppongono una imprescindibile valutazione ampiamente discrezionale del Consiglio Comunale in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2022, n. 616).